媒体关注|林拓:闸北牵手静安,打破苏州河南北分隔

作者:     信息来源: 上海观察     发布时间: 2015-11-04
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  静安、闸北撤二建一,是在怎样的大背景下进行的行政区划调整?这些年来,上海的行政区划经历了怎样的演变?记者采访了华东师大中国行政区划研究中心主任林拓教授



记者:行政区划改革广受社会关注,此项改革是否属牵一发而动全身之举?

林拓:行政区划作为国家治理的空间基础,区划设置合理与否直接关系到管理绩效以及经济社会发展速度和质量,既关乎老百姓的日常生活和工作就业等多方面,还关乎行政体制改革与生产要素布局等长远战略问题。所以说,行政区划改革牵一发而动全身。


记者:近年全国城区区划调整呈现怎样的动向?

林拓:城市化引发行政区划变动是一个世界性的现象。在我国,城市化进程加快与现行区级体制的作用下,城区政府的重要性不断突显,尤其是大城市,区已经成为大城市与基层联结的关键层面,承担着产业发展、社会治理、公共服务等多重使命。但由于历史原因,我国相当一部分城市的城区区划设置已明显不适应当前的发展,大城市城区的区划调整成为现阶段城市管理体制改革的重要内容之一。

新世纪以来的全国城区区划调整分水岭出现在2009年前后。2000-2008年涉及城区合并的区划调整仅有5例,2009-2014年共14例。这一城区区划密集调整的动向,与城市化进程息息相关。

  再看2009年以后的动向,2012年又是一个重要分界。2011年我国城市化率首次超过50%,就在2012年之后城区区划调整呈现出更为快速的增长趋势,2012-2014年年均调整案例是2000-2011年的4倍,城市化率过半之后的全国大城市城区区划调整的强劲态势由此可见一斑。

  同是城市行政区划调整,中心城区的调整与改县设区的调整又有所不同,后者具有大城市空间规模扩张的性质,而前者更倾向于城市功能的优化调整。当前,城区区划调整主要集中在北京、上海、天津以及江苏、广东、山东等东部经济强省的大城市。从实际效果来看,大部分城市确实通过城区区划的有效整合,一定程度上适应了提升城市化质量的需求。


记者:改革开放以来,上海行政区划经历了怎样的演化趋向?

林拓:与城市化及都市发展相适应,上海市经历了三轮区县行政区划调整。

  第一轮是市区扩容,大约从1981年到1992年,主要从郊县划出部分地区并入市区或新设市区。例如,1981年从上海县析出部分地区设立闵行区,从宝山县析出部分地区设立吴淞区:1984年,长宁区、徐汇区、黄浦区、普陀区、虹口区和杨浦区等相继大幅扩容,1989年川沙县杨思地区划入南市区。此后,市区扩容趋于减缓,幅度也较之前要小。

  第二轮是改县设区,大约从1988年到世纪之交,以整县改区和县区合并为主。1988年撤宝山县和吴淞区设立宝山区,这也是全国最早的撤县设区之一,以此为先声,1992年撤上海县和闵行区设立新的闵行区,此后嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤等相继改县设区,1992年设立浦东新区。到2001年底,上海19个区,1个县,这反映了上海城乡关系的深刻变化引发了城乡区县的全面重组。

  2000年上海的城市化率已高达74.6%,中心城区内部人口、产业、功能等也已经发生了历史性的结构变化,城区区划体量过小、行政效能和资源整合度低等诸多不足已经显露。上海行政区划调整从城乡区县重组转向城区内部重组,从2000年开始启动第三轮调整。2000年撤黄浦区和南市区设立新的黄浦区,2009年南汇区划入浦东新区,2011年撤销黄浦区和卢湾区设新的黄浦区。值得注意的是,以往的区划调整主要是浦东与浦西、苏州河以南与以北为基本框架,但当前的城市空间格局已经悄然改变,静安与闸北的区划调整体现出打破长期以来苏州河南北的分隔格局。


记者:静安、闸北撤二建一,有人戏称 “白富美”与“凤凰男”结合,对这个说法,您怎么看?

林拓:对很多新上海人来说,或许对于静安、闸北的文化没有太多情感上的差别,在购房时更多考虑的可能是交通、环境、基础设施等因素。但在一些老上海人眼里,似乎还是有“上只角”、“下只角”之分。

上海开埠后,租界多在西南,有钱人也多住在西南面,而大型工厂多在东北部,贫苦人多住在东北面。因此,大约在上世纪三十年代,人们把买办、洋人、社会名流聚集的地方称为“上只角”,主要指以现在淮海路为中心朝西南面发展的地区,而把闸北、原南市区为中心朝东北面发展的贫民居住区称为“下只角”。


  静安、闸北两区在功能定位、产业结构等方面基础异质性强,在文化心理、城市风貌,甚至居民生活习惯等方面两区也有不同。近年来,闸北发展得很快,在上海中心城区中显得尤为醒目,同时闸北居民也拥有深厚的文化自豪感。静安在经济实力、城市管理、基础设施等方面具有优势,但是面临发展空间不足的问题。

  “白富美”和“凤凰男”走到一起,关键要看“新家庭”今后怎么过得更好,区划调整的根本目标是优化布局,促进发展,改善民生。

  两区撤二建一后,新的区以静安区命名。大家都知道,闸北拥有丰富的历史文化,对抗日战争和上海解放都有着举足轻重的作用,两区合并后,闸北的文化发展不能被弱化,应该注重这一地名资源的保护传承。


(被采访者为本校中国行政区划研究中心主任)


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视频专访:

CCTV—新闻频道|专家解读:上海静安闸北两区“撤二并一”


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