《文汇报》余南平:财政公共性与社会公平正义

作者:     信息来源:     发布时间: 2013-07-31
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在刚结束的全国财政厅()长座谈会上,传递出几个明确的信息,一是受经济结构调整的影响,今年上半年全国公共财政收入仅增长7.5%,彻底告别了持续过去10年间平均两位数的增长,预示相关政府部门未来大手花钱的时代结束;二是强调压缩一般性财政支出,就是社会诟病最多并且反响最大的“三公消费”;三是进一步明确了财政政策导向的新思路,即突出财政的公共性,坚持有所为,有所不为,并强调了财政对维护市场经济公平竞争与树立社会公平正义的新导向。

大规模压缩“三公消费”、将“营改增”试点扩大到全国、针对部分小微企业免征两税等一系列政策“组合拳”,符合和满足民意诉求,显示了新一届政府和财政当家人的决心。而此次会议就公共财政本质问题和改革方向看,进一步抓住了公共财政的本质,在明确政府的基本责任的同时,更加重视到了我国财政领域存在的本质问题,并提出了积极的改进方向。

“生产建设性财政”是计划经济的再延续

首先,就财政公共性原则而言,在中国的财政学教科书中,一直有一个概念,而且是西方教科书中没有,并也不易解释的,就是“生产建设性财政”。在过去的几十年间,在这个概念的指导下,约半数以上的公共财政收入被各级政府投入到生产建设领域中,从积极的效果而言,毫无疑问是拉动了GDP的高速增长,并完善了社会运转的基础设施建设;但从负面的效果看,依靠财政支撑经济增长,特别是地方的经济增长,已经成为一种思维惯性和运作习惯,不仅造成各级地方政府深度介入地方经济,同时扣除地方政府持续增长的运营成本,特别是“三公消费”增长后,可以想象还剩余多少能够投入民生。

比较一下社会支出占GDP比例这个数据,就知道中国就世界平均水平而言排名是非常靠后的。虽然我们不赞赏欧洲许多经济增长率低的国家依靠发行债务来提升和维持社会支出,但是我们还是必须看到,与老百姓衣食住行相关的政府社会支出占比太低,相当程度上违反了财政的公共性基本原则,因为在市场经济环境下,公共财政收入取之于民、用之于民,是国家法定税收权力的法理基础;作为维护社会运转和社会转移支付的一种机制安排,财政除了“公共性”以外,不应该再负有任何额外的义务。而“生产建设性财政”理念则不仅是一个计划经济的再延续,同时也为各级政府自身创造GDP提供的似乎合理的“学术解释”。

很多“财政补贴”其实在制造“僵尸企业”

其次,从财政维护市场主体平等竞争的角度看,目前的问题主要集中两个方面:

一是目前各级地方政府深度介入市场经济各个竞争环节,从各类资产管理公司、各类投资公司,乃至到各类企业运作,已经与社会其他各类资本展开充分的角逐,而在同一个市场空间下,即使某些政府经营资产缺乏市场竞争能力,但仅靠“财政贴补”还是可以成为“僵尸企业”,并占据市场份额,其严重危害了市场经济自身特有的“市场出清”机制。同时,占据权力上游端的政府各类平台公司,不仅在融资渠道、资金成本较之社会小微企业更有优势,各级地方融资平台的创建,也使得政府依赖于“债”,而不是“税”,这将在本质上削弱各级政府的公共服务能力,并破坏市场环境。

二是巨大的各级政府“财政补贴”投放市场各类主体,不仅给一些政府部门创造了“权力寻租”空间,滋生了官员腐败,还造成了“财政贴补”阻碍技术进步的制度性缺陷,严重破坏了市场主体的平等竞争。我们必须看到的是,在缺乏公共财政的原则下,今天我们很多“财政补贴”名义上支持的社会创新转型,其实已经在制造大量的装扮成高技术公司的“僵尸企业”,而这种不平等竞争环境的构建,从本质上危害了中国经济的转型升级。

公共性是财政与生俱来的本质属性

最后,从财政维护社会公平正义角度看,公共财政的本质是公共价值,其存在的必要性也是基于对社会公平正义的维护,同时也是公民需要政府,而非自我治理的法理解释。可以说,公共性是财政与生俱来的本质属性。而在维护社会公平正义方面,我们一些政府部门和地方政府以往的习惯做法是,没有从财政保障社会稳定的基本制度建设入手,而是采用了头痛医头、脚痛医脚的“维稳式”方式,不仅“维稳”财政成本巨大,还造成了会哭的孩子有奶吃、老实人被抛弃的不良社会风气,不利于社会公共秩序和基本法律信仰的维护。

而所谓的社会公平正义基本制度是指,财政公共开支需要尽可能地覆盖和保障,符合当今人基本尊严生活的合理要求,即以公民住房、医疗、教育、就业、养老等基本权利为核心的制度体系。可以客观地看到,尽管这些年,在各级财政投入对公民权利保障上已经有巨大进步,但仅以医疗保障为例,中国目前就有几种不同身份的保障,不仅不符合国民平等原则,也不利于促进公平正义。因此,在强调财政支出公共性、调整支出结构、扩大社会支出覆盖的同时,最重要的是要取消“财政覆盖”特权,以“国民”而非“级别”来分配财政覆盖和支出,而也只有这样才能突出财政维护社会公平正义的职能。

新的公共财政指导思想无疑是积极的,其创新点就是回到了公共财政的根本,起到了正本清源的作用,但是,要想使各级政府能够完全执行,就像“三公消费”控制一样,恐怕没有那么简单。面对社会的诉求,我们更希望看到的是积极的行动,而这个积极行动,就是各级政府能够明确公共财政开支细节,以积极回应社会监督,在本质上进一步促进社会公平正义。

(作者为华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授、“周边合作与发展”协同创新研究中心特聘研究员)

《文汇报》 日期:2013731日 版次:05 作者:余南平

链接:http://wenhui.news365.com.cn/ewenhui/whb/html/2013-07/31/content_43.htm

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