英国《金融时报》中文网 余南平: 中国对外援助不应再由商务部主导

作者:     信息来源:     发布时间: 2013-07-01
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    随着中国在世界影响力的持续提升,原本作为“朋友外交”和“兄弟外交”延伸的中国对外援助,日益被人关注。

人们关注的视角,首先是其持续增长的援助规模:2011年首次发布的《中国对外援助白皮书》称,截止到2009年底,中国累计提供对外援助金额2562亿元人民币,其中无偿援助资金1062亿,无息贷款765亿,优惠贷款735亿,2004-2009年中国对外援助资金年平均增长29.4%;而如果根据美中经济安全与审议委员会的数据,中国的对外援助规模则从2002年的5000万美元,膨胀到2007年的250亿美元,总计为4708亿人民币,增长了50倍。

可以肯定的是,今天中国对外援助的战略角色,在中国持续增长的海外利益和国际交往扩大中,已经非1970年中国援建坦赞铁路时代可比。中国对外援助活动在大国成长中开始发挥与众不同的独特作用,包括与国际发展委员会成员国(DAC)在同一个领域的激烈模式竞争和同台竞技。

商务部主导中国对外援助

中国作为非DAC体系的发展中国家的最大对外援助国,在过去几十年的对外援助工作中坚持自身独特风格,创建了中国特色的模式,包括对外援助管理机制。但这个机制最奇怪、并经常引发误判的是,中国对外援助的主体承担组织机构不是外交部,而是商务部对外援助司,它全权负责中国对外援助政策的制定与援助活动的实施。

再从更具体的机构设置的角度来看,中国在商务部对外援助司内除了设置非洲处、亚洲处等区域管理处外,还特别设计了质量监督处,这就似乎说明,工程项目是中国对外援助的主要内容。同时这种设置也反映了中国对外援助的特色,即对外援助在以工程项目开展的同时,还要负责援助项目的进展监督与落地验收,基本沿袭了1970年中国援建坦赞铁路时的风格。

风格的沿袭代表了对传统有效方式的继承。但关键是,如果进行国际社会横向比较的话,中国的对外援助制度相当于创造了国际社会的“第五种”模式,这样的“特立独行”有必要吗?

国际上的四种模式

理论上,国际发展组织机构的设置与架构不仅直接影响一个国家对外援助的能力,也显示一个国家对外援助基于政治、经济、外交、地缘战略的偏好,同时还包括一个国家对发展援助理解的认识与判断。

从目前国际社会双边发展援助中的援助国对外援助组织框架分析,对外援助制度基本由四种模式组成:一是将国际发展援助事项全部整合在外交部,并由外交部下设区域外交部门统合国际发展援助项目和负责援助实施,如国际发展援助“先锋国家”丹麦、挪威就是这种模式;二是在外交部内设置对外发展援助总司这样的专门机构,负责对外协调贸易、援助与发展等事项,这样的模式被爱尔兰、意大利、荷兰、新西兰、瑞士等国家采用;三是一个国家内阁部级机构负责对外援助政策制定,该部门可以是外交部、可以是国际发展部,但其业务执行则是由一个独立或者半独立的机构专业化负责,采用这样模式的国家有美国、法国、德国、日本、瑞典、西班牙、比利时等;四是由一个内阁部级部门同时负责制定对外援助政策,和援助事项的执行,如英国、加拿大、澳大利亚。

四种模式特点不同,对于援助效果的影响也不同。以丹麦为主导的模式,将外交与发展统合,体现了外交对于援助的判断,能够很好地将外交目的与援助捆绑。但其缺陷是,外交人员对于发展援助业务理解和执行能力有限,往往不能很好地反映援助效果。爱尔兰、意大利等国的模式,理论上重视了外交与援助业务的结合,但由于外交部规模的限制,一般而言,这些国家对外国际发展援助规模有限,并不是主流模式。而援助大国如美国、法国、德国、日本的模式则是一个将政策制定与业务执行分离的模式,该模式最大特色是专业性非常强。著名的国际发展援助机构USAIDAFDGTZJICA雇佣了大量专业人员,在发展中国家进行田野作业,丰富了国际发展援助实践,提升了发展援助效果。但该模式存在着政策制定与专业执行部门之间认识理解的偏差矛盾,如美国国务院与美国发展署就存在这样的问题,同样的问题在法国也存在。最后一种模式是英国独创,也在英联邦国家体系内存在,该模式理论上是一种最佳的模式,能够将政策制定与执行力高度结合,但由于历史和国内政治结构原因,并不被大部分国际发展委员会(DAC)体系国家采纳。

中国的模式如何改进?

其实,也无需特别讨论与仔细分析DAC国家对外援助组织机制四种模式下,其对外援助的执行绩效孰优孰劣,反正DAC组织自己会按照其认可的标准进行定期的同侪评估。关键是中国自身的“第五种模式”究竟有何弊端,其是否还有改进的空间?

首先,国际发展援助经历几十年的理念和实践演化,其潮流是从简单的项目援助向发展援助过渡。理论上项目援助是单向的和给予式的,而发展援助是基于受援国社会进行长期能力培养,特点是互动与双向的。而传统的以工程项目为主导的中国对外援助活动,目前特别有必要顺应时代潮流,采用多方位、多领域的模式推进以发展为主题的援助活动。因此重点突出“质量监督”不仅显示援助内容单一,而且非常另类。

其次,从大的援助组织机构部门设置角度看,自上世纪90年代《赫尔辛基宣言》以来,世界各国均大幅降低了对外援助中的商业色彩,特别是减少了对外援助中商业利益的捆绑。虽然中国也进行了大规模的无偿援助,包括无息、低息贷款的优惠,中国商务部也开展了卓有成效的工作,但目前中国对外援助机构设置的“第五种”模式,哪怕就是“商务部”这个名字,就很容易让国际社会,包括受援助国产生歧义,甚至是误判,认为中国对外援助隐含巨大商业利益。这往往也是西方国家批评、歪曲中国对外援助的由头,包括给中国扣上“新殖民主义”的帽子。

最后,从机构管理综合效应角度看,国际发展援助既是一种国际合作互利共赢行为,也是一种国际善意的体现,但其本质更反映一个国家的外交利益。虽然可以想象中国商务部负责的对外援助活动与中国外交战略肯定有一定程度的互动,但理论上,外交部更能准确把握全球地缘政治格局的迅速变化,实现中国的外交利益的,应对挑战。所以,许多援助大国如美国、日本、法国基本上是由外交部负责对外援助政策制定。而中国目前的机构设置现状,很可能会造成对外交利益的覆盖不足,特别是对迅速变化的国际局势判断滞后。

既然中国已经是发展中国家第一援助大国,而且援助规模还在持续递增,那么从战略角度考虑,中国就更应该重视国际发展援助在中国成长中的关键战略价值。中国在保持自身独特对外援助特色的同时,为了适应国际社会,避免不必要的误判与误读,可以借鉴国际经验,对自己的“第五种模式”进行必要的改造,这也符合中国自身有效开展对外援助活动的目的。

笔者的建议是,利用中国大部制改革的契机,将设置在商务部内的对外援助司提升为副部级的独立单位,如“中国海外合作与发展局”,负责中国对外援助活动的具体实施,并逐步向GTZ这样的专业机构过渡。而在对外援助政策和战略制定方面,成立以总理为核心的部际联合委员会(外交、商务、教育、农业、医疗卫生、科技、文化等),定期进行对外援助战略和政策的评估。这种模式不仅能够将中国的国际发展援助与国家外交利益高度结合,以弥补短期专业能力的缺陷和不足,同时,宽领域、多层次的对外援助活动并行,可以在保持中国“项目援助”强项的同时,探索新领域、新方法,更深层次、综合地推进中国对国际发展事业的贡献。

(注:作者是华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授,华东师大“周边合作与发展协同创新”中心特聘研究员。)

英国《金融时报》中文网 日期:20130701日 作者:余南平

链接:http://www.ftchinese.com/story/001051164?full=y

 

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