《文汇报》 余南平:政府职能转变创造制度性改革红利

作者:     信息来源: 《文汇报》     发布时间: 2013-03-26
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    政府职能转变的制度红利如果能够存在,那么政府的恰当角色应该是在扮演市场经济公平竞争环境“守夜人”的同时,还应该责无旁贷地以“惩罚式”监管手段扮演市场安全与市场秩序的“守护神”。
 
李克强总理在会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时,不仅清晰地阐明了新一届政府施政主张和工作重点,更是传递了政府职能转变的决心。他指出在政府职能转变的改革方向上,要市场能办的多交给市场,社会可以做好的就交给社会,并强调厘清政府、市场、社会三者之间的关系。
318日,李克强总理主持召开新一届国务院第一次常务会议,研究加快推进机构改革,重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处,要求今年各部门要按季度列出时间表,扎实推进改革。
320日,李克强总理主持召开新一届国务院第一次全体会议并发表重要讲话,强调各部门都要自觉行动,限期完成职能转变各项任务,绝不能“换汤不换药”;指出,要不断提高政府的公信力、执行力和效率,政府说到就要做到,不能“放空炮”,各级都要加大督查力度,没有做到的要问责,不能当无所作为的“太平官”。
所有这些,都充分显示出新一届政府围绕政府职能转变不断发力,正在采取一系列扎扎实实的举措,凸显出加快建设人民满意的服务型政府的明确指向。
 
“外生红利”与“内生性红利”
那么,在中国改革开放30多年后的今天,突出强调政府职能转变的意义何在?政府职能转变又能够为我们带来哪些制度性改革红利?
首先,总结改革开放30多年经验,在肯定发展成就的同时,还可以清楚地看到,对内而言,我们相当程度上充分地、甚至是过度地利用的土地红利、劳动力红利、环境红利,表现在城市住房价格的上涨,农村进城务工人员社会保障与城市劳动力保障条件之间不均等,以及对环境资源的巨大破坏。而上述三项红利所叠加的发展红利在今天变化的环境中已经举步维艰。从某种角度而言,这三种红利典型地属于“外生红利”,并非制度性创造红利。而当外生红利因条件变化已经消失,如人口红利要素的自然结构变化,或者是既有外生红利威胁到整体社会发展目标与社会稳定,如住房引发的社会问题、环境带来的公民健康权益保障问题时,中国未来的发展就必须转变思路,并以创造“内生性红利”为改革的再启动点,而政府职能转变就是制度性改革红利创造的重要抓手。
 
政府市场社会三者是否存在最佳关系
其次,政府、市场、社会三者之间究竟应该是怎样的关系,是否存在最佳正确的关系?这个问题不仅涉及到市场经济模式的理论之争,同时也涉及市场经济的基本价值观判断。
理论上,塑造三者之间最佳关系,就是在市场经济环境下,面对公平与效率这对不是字面矛盾的两个坐标,政府与市场通过边界划分与确定,在提高市场效率的同时,政府能够通过管制与有效的规制,最大程度上保障社会的公平与正义,并在现代国家意义上保障公民的基本权利,如工作权利、教育权利、基本住房权利、健康权利、环境权利与社会稳定。从实践中看到的现代国家的市场经济模式而言,世界各国均建立了符合自己国情的市场经济模式,如美国自由市场经济、德国社会市场经济模式、日本的合作市场经济模式,虽然有研究在持续比较不同市场经济模式的优劣问题,并依此探讨政府、市场、社会三者之间最佳角色分配,但事实上,没有一种模式能够被完全照搬,这不仅是因为各国的社会环境差异,同时也涉及到对于公平的理解与效率的基本价值判断问题。
但无论各国市场经济模式有何等差异,其成功的共性是,政府如果能够在最大程度上减少对市场的干预,那么市场效率肯定能够得到更好的发挥,如果政府能够在最大程度上减少对社会活动的管制,那么社会的自然机制活力就可以得到创造,而政府的最佳定位就是维护市场公平竞争秩序,维护社会稳定与保障公民基本权利的自然合理角色,否则就是越位与失职。
 
不仅是“守夜人”,还应当是“守护神”
最后,对照中国的政府职能履行现状,我们可以清晰地发现,最大的问题是两个方面:
一是政府过度地陷入市场与市场管制。以经合组织(OECD)市场管制指数评估,中国在全球排名不仅落后,同时巨大的改善空间还没有发挥,其突出地表现在行政许可与审批环节与流程。这样不仅影响了市场自然效率与公平竞争,同时也为一些部门和地方的腐败提供了巨大的寻租空间。
二是一些重要领域的政府管制无为与管制缺位,突出地表现在食品安全卫生监管——在持续频发的食品安全案件中,我们可以清楚地看到管制不作为与管制缺位的种种问题。因此,在政府与市场的恰当关系中,还有一个重要、并不能被遗漏的关键点是,放松市场管制,并不等于政府完全放手不管。对于市场公平竞争秩序的维护,对于公民基本健康权涉及到的食品、产品安全保障,是政府的法定责任。在这个方面“惩罚式”监管不仅有其法理的合理性,同时也是维护社会发展与稳定的必须“公器”。
因此,当新一届政府以减少行政审批为出发点,大力倡导政府职能转变,减政放权,以期以政府职能转变创造制度性改革红利,并将这种内生性制度红利作为中国发展新动力时,我们可以看出,政府职能转变在努力减少行政许可和行政审批的同时,并不是简单地一味减少某些领域,特别是公民安全领域的行政管制,也并不是完全退出市场秩序监管。政府职能转变的制度红利如果能够存在,那么政府的恰当角色应该是在扮演市场经济公平竞争环境“守夜人”的同时,还应该责无旁贷地以“惩罚式”监管手段扮演市场安全与市场秩序的“守护神”。
正如李克强总理指出的,要把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会,该加强的宏观管理切实加强,做到事前审批要多放,事中事后监管问责要到位。这对促进民间投资、扩大就业、提高企业竞争力、激发经济社会活力等都是一剂“良药”。
(作者为华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授)
 
《文汇报》 日期:2013325 版次:05 作者:余南平

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