上海观察|易虹:美国住房政策中的混合居住趋势值得关注

作者:     信息来源: 上海观察     发布时间: 2017-01-28
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  美国的公共住房政策起源于20世纪30年代的经济大萧条时期。自1937年颁布第一部关于公共住房的法案开始,公共住房已成为政府解决城市最低收入家庭住房问题的主要手段。但大规模公共住房建设也带来了贫困集中、种族隔离、住房闲置率高、环境衰败、毒品暴力泛滥等一系列的社会问题。公共住房政策所带来的这些城市社会分化和隔离问题也直接促成了混居思想的提出。1970年代开始,混合居住政策被当作应对居住隔离所带来的问题的有效策略而提出来,并陆续在各地实施,迄今仍代表着美国住房政策的发展方向。

  众所周知,公共住房的主要居民是因无支付能力而享受政府补助的低收入者。由于财政的压力,项目的运作必然在不同程度上依赖于市场的配置机制。因此,政府的公共住宅基本上还是位于开发成本较低的地段,也即原有的低收入阶层较集中的地区,或各种公共服务设施和基础设施水平较低下、可达性较差的地区。同时,随着美国的郊区化和内城的衰落,造成内城贫困特点明显,也使得公屋居民远离就业岗位,就业机会进一步下降。公共住房就像一个“过滤器”,将弱势群体大规模集中于此,造成了严重的社会问题和居住隔离。另外,大规模的公共住房建设也带来了政府沉重的财政负担。这一系列问题的存在,令美国联邦政府开始反思原有的住房政策,并作出一系列调整。

  1974年住房与社区开发法案的通过,标志着美国联邦政府大规模兴建公共住房计划暂告一段落。美国的公共住房政策也籍此由直接参与建设公屋向为住房需求者提供补贴开始了战略性的调整,即所谓由“砖头补贴”转向“人头补贴”。进入上世纪九十年代,联邦议会于1992年通过的HOPE(Housing Opportunities for People Everywhere)VI政策,被称为美国住房政策历史上第一个大规模公共住房更新政策。它区别于以往的“城市更新”政策,首次以综合的方式实施公共住房更新,具有环境改善、社会改良、社区发展、城市复兴等多重内涵,其中混合居住只是其众多的政策目标或者实施举措之一。

  进入2000年,在HOPE VI计划的基础上,奥巴马政府进一步提出了“选择性邻里计划”(Choice Neighborhood)。除了将衰败的公共住房更新为高能效的混合收入住房外,“选择性邻里”计划更是将居民和社区的更新作为其核心的目标,显示出更加全面综合的政策取向。

  纵观美国公共住房政策的发展,大规模的兴建和改造更新公共住房已逐渐被摒弃,取而代之的是对混合居住方式的倡导,力图通过住房混合实现社会融合。也就是说,极少有住房政策只关注住房本身,几乎所有的住房项目都不仅仅是为了提供舒适而廉价的住房。住房政策不再只是物质环境的更新计划,而是将物质环境更新与社会变革的目标紧紧联系在一起。以住房更新为起点,缓解居住隔离的现状,减少由于贫困集中而引发的各种社会问题,带动贫困社区周边的可持续发展成为这些公共住房政策的最终目标。

  美国公共住房更新的一些思路或可引以为鉴。其经验教训表明,居住融合和社会融合具有互动关系,居住融合有助于促进社会融合,进而促进城市的和谐发展。

  美国的混居政策按照做法大致可以分为两类,一类发生在供给侧,即在非贫困地区发展小规模的公共住房,可称之为分散的公屋。具体来说,这类做法又可进一步细分为贫困的空间分散和问题公屋的重生两个导向,亦即以人为基础的战略和以地为基础的战略。贫困的空间分散以Section 8计划为代表,而HOPE VI计划则是以人为基础和以地为基础的结合,一方面将贫困家庭迁出非常简陋的居住区,另一方面对非常简陋的居住地实施更新改善,鼓励中产阶级迁入以达到社会融合。

  第二类做法发生在需求侧,即不直接提供公共住房,而是以住房券的形式给予低收入者住房补贴,鼓励其在非贫困区租房。比较而言,第二类从需求侧入手的公共住房政策所取得的效果要优于第一类从供给侧着手的政策。因为即便在非贫困社区发展小规模的公共住房,也存在贫穷的公共住房居民和非贫困社区原有的居民之间缺乏相互往来、社会交往仍局限在自身公共住房社区内的可能性。而只有迁入非贫困社区,才可能增加社会交往的机会。

  目前我国各地的公共住房政策仍是以建设专门针对中低收入阶层的经济适用房和公租房为主,采用住房补贴相关的政策尚不是主流。在今后的政策制订考量中,或可考虑创造条件实施从需求角度出发的相关政策。近年来,在商品房项目中“配建”、“插建”一定比例的保障性住房已成为多个省市为增加保障房供应而采取的方法之一。如上海规定新出让土地、用于开发建设商品住房的建设项目,均应当按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。此类做法与美国分散的公屋混居政策有相似之处。在实施过程中,政策还应关注居住融合之外居民、社区的融合问题,应有进一步的策略跟进促进不同阶层间的接触与交往,才能真正实现以居住的融合促成不同阶层间“功能互补、利益互惠”的社会融合。


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作者|易虹(本校经管学部

来源|上海观察

编辑|吴潇岚

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