东方早报|何丹 江红:欧美棕地治理与再开发对中国政府的启示

作者:     信息来源: 东方早报     发布时间: 2016-06-21
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  随着科学技术的进步和城市的发展,原先在城市中的工业区逐步转移至郊区或更偏僻的地区,留下大片旧工业场地。这些场地在国外文献中一般称之为“棕地”。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》中提出一定要守住全国耕地不少于18亿亩的红线,快速城市化过程中城市不能再无限外延扩展。在这种情况下,城市建成区中的存量土地包括以前的旧工业场地(即棕地)就要被充分再利用。由于棕地的特殊性,其土地可能受到污染或者存在潜在的危险性,在再开发过程中要先对棕地进行前置性的评估和治理以防止出现意外状况。由于法律和制度缺失,国内一些旧工业区改造“重开发轻治理”并引发了人身伤害和财产损失事故。最后造成巨大的人员伤亡和财产损失。


相关概念界定


  棕地一词作为与绿地对应的规划术语最早出现在英国的规划法中,而正式的界定则在美国1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》(下称“超级基金法”)超级基金法中,其后在西方国家传播开来。在“超级基金法”中,棕地是“废弃及未充分利用的工业用地,或是已知或疑为受到污染的用地”。1994年美国环境保护局将棕地定义为被遗弃、闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施,这些地区的扩展或再开发会受到环境污染的影响,也因此变得复杂。各个国家对棕地的具体定义会有不同,但是它们都有共同的特点:用地功能上以工业用地居多,空间分布上以城市土地为主,污染程度上存在污染或疑似污染。国内与棕地对应的术语为“城市旧工业区”。

  城市更新过程中多方利益相关者的博弈一直是城市研究重要热点之一。棕地治理与再开发中政府、开发商和居民是最直接的利益相关者,他们之间博弈往往决定了最终的制度安排。由于棕地是疑似被污染土地并且企业搬走减少了就业岗位,所以改善棕地及其周边环境、促进就业和援助搬迁企业等都是政府面临的新问题。开发商作为棕地治理与再开发最直接的参与者,其行为直接关系着棕地未来的利用类型、治理效果以及对周边环境的影响。棕地周边的原住居民是治理与再开发最直接利益相关人,再开发实施效果直接关系到其居住环境。个人力量分散的原住居民只有在其参与收益大于成本时,才有参加的可能性和积极性。如何使居民分散的力量聚合,只有依靠非政府组织或者非营利性机构等组织。这些组织不同于政府和企业,它们具有非营利性和公益性特点,易于获取当地居民的信任,作为居民利益的代表可以更好地参与到棕地治理与再开发中来。


美国棕地治理与再开发


  1、相关法律法规

  美国以1978年拉夫运河事件为契机,1980年美国国会通过了“超级基金法”,正式以法律的形式确定了棕地的概念以及如何重建棕地。“污染者付费原则”为“超级基金法”的重要法则之一。法案规定污染者需要为场地修复行动付费,或者修复费用由美国环境保护署先行支付,再通过诉讼等方式向责任方索回。法律规定了四类“潜在责任方”可能需要为修复场地污染负责。“超级基金法”是美国最全面的规范污染场地管理与修复的法律,但由于其“严格、连带和具有追溯力”的法律责任,以及政府对于污染场地的实际状况了解不多,可供选择的修复技术有限,在最初实施的几年中,并没有取得很好的效果,却为相关企业特别是中小企业带来了严重的负担。随后美国于1986年10月17日通过《超级基金修正与重新授权法案》,2002年布什总统又签署了《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》(下称“棕地法案”),免除小企业及某些特定财产拥有者的“超级基金”责任。美国环境保护署还发布了《土壤筛选导则》用来确定基于风险管理和场地的土壤筛选水平或指导值。

  2、治理与再开发

  (1)政府

  联邦政府管辖下的环境保护总署是美国在棕地问题上的核心力量和最高指导中心。联邦政府通过相关部门制定棕地的相关法律法规(如“超级基金法”),并提供基金支持。有数据显示联邦政府到2000年为止共提供超过2.8亿美元的引导基金并吸引40亿美元的公私部门投资。州政府和地方政府也通过“自愿清理计划”和一些财政、税收工具来促进棕地的治理与再开发。研究显示,政府部门对开发商申请的快速回应、清理完成的证明以及灵活的治理标准可以增加棕地的吸引力。棕地在开发之前都会有评估过程,不管开发商最终是否去开发棕地,在评估上都要花费时间等待,政府部门对土地上不确定性污染物的快速评估可以有效减少开发商等待的成本。由于最初的超级基金法严厉的连带责任,开发商害怕未来的可能责任,在1990年代中期棕地的开发并不顺利,并导致大片工业场地成为闲置的棕地。一些地方政府为了鼓励开发商开发棕地向修复过的棕地发放清理污染完成的证明来消除开发商未来的连带责任。现在的棕地开发多采用风险管理法,即针对棕地未来的用途,采用不同的修复标准。这样可以降低污染清理的成本,节约资金。

  政府在棕地治理过程中并非只是基金支持、技术支持、法律制定,也能得到相应的社会收益:(1)棕地清理可以减少土壤污染和水污染对人体健康和生态系统的不利影响;(2)棕地再利用可以部分减少农业土地向城市建设用地的转变,从而避免产生交通拥挤和城市蔓延等问题;(3)重新开发废弃的旧工业场地可以促进内城的经济增长。由于美国都市地区的郊区化,造成中心城市废弃工厂和土地未尽使用且无人管理,在这些地区容易滋生暴力、贩毒等犯罪现象。再开发这些地区可以在促进经济增长的同时改善当地的社会治安环境。据美国市长同盟2002年对231个城市的一项调查显示,工业废弃地的开发整治带来超过5.5万个新的工作岗位和24亿美元额外税收。

  (2)开发商

  除了政府和非营利机构以外,私人房地产开发商对于棕地治理与再开发都持较为谨慎的态度。一般而言,只有当棕地开发带来的利润与其他投资利润相当的时候才会考虑介入。开发商承担的成本不仅包括开发的成本,还包含治理污染的成本甚至是未来连带责任的潜在成本,而且该连带责任成本极具不确定性和高风险。政府对棕地项目提供低息贷款、税收减免等财政工具对于大公司而言影响甚微,他们可以依靠自己的资金而不是向银行贷款。棕地治理与再开发会改善其周边环境,带来明显的外部正效应——周边资产的增值、就业机会的增多和更高的税收收入等,但是这些并不作为投资回报为开发商所有,甚至在一定意义上对开发商来说是一种利润的损失。这就会大大降低私人投资者的投资热情。外部效益的受益者可能是周边的居民也可能是周边的开发商,其公众效益不易衡量。政府如何通过财政补贴、基金支持等方式来补偿开发商也是一个政策设计的难点。

  (3)非营利机构

  非营利机构包括社区团体和其他非政府组织。在社区周边的棕地开发中,非营利性机构起到了重要的作用。当地社区往往缺乏组织性,对于再开发棕地这类复杂项目缺乏相关经验,对于外来团体又不信任,而非营利性组织恰好可以充当这种角色。非营利性组织可以更多地听取当地居民的意见,从居民的利益角度再开发棕地。在一些找不到地产所有者的棕地中,非营利性机构可以先获取地产所有权,再转让给相关开发棕地的公司,因此非营利组织对财产的所有权加速了土地转让过程。

  在美国,非营利性组织社区发展团体(CDCs)的主要任务之一是为低收入群体重建生活,他们成功地为居民提供了大量可支付住房。社区发展团体在参与美国棕地的开发过程中起着扩大服务、提供教育和催化剂的作用,还承担着中介者、先驱者、开发商与合作者。相比一般民众,社区发展团体掌握的棕地方面知识较多,可以对社区群众进行知识普及。同时社区发展团体也直接参与一些棕地的开发。但是,随着联邦政府反贫困项目的减少,社区发展团体的社会倾向性逐渐减少,越来越关注经济活动的成功。这种变化导致社区发展团体越来越少关注社区居民的直接利益;转而关注经济活动,提供更多的就业机会给当地居民从而间接改善了居民生活水平。其他组织如美国市长同盟也把棕地问题视为国家的头号环境问题,不断敦促联邦政府支持棕地的清洁和振兴,作为对城市未来的投资。在棕地再开发过程中,非营利性组织不同于私人房地产开发公司,它的最终目的不是为了攫取经济利润,而要在社区居民利益、经济效益和社区未来发展中寻求平衡点,以该地块未来的发展情况来综合评价棕地治理成功与否。


欧盟棕地治理与再开发


  1、相关法律法规

  目前欧盟对于棕地的管理没有统一的模式,但其利用欧洲区域发展基金(ERDF)和聚合基金(CF)来实现欧盟内部的区域平衡,并设置专门计划为棕地修复提供资金,如用于钢铁用地的RESIDER计划,用于煤矿用地的RECHAR计划,法国在1986-1997年中用于资助修复棕地的资金中有1/3来自欧盟,德国鲁尔区的棕地再开发也有欧盟的身影。

  在欧盟一些成员国中有自己的涉及棕地问题的法律法规,如荷兰1985年的《城市和乡村复兴法》、1987年的《土壤保护法》(1994年扩展了土壤清理一节),德国1999年的《联邦土壤保护法》《区域规划法》《建筑法》。在2009年的欧盟21个国家确定和描述污染场地中,有10个国家有污染场地专门政策,另外2个国家的污染场地政策处于初期,1个正在制定中。总体来说,欧盟的成员国有自己国家制定的涉及棕地的法律,制定欧盟统一的法律章程将是未来发展的趋势。

  2、治理与再开发

  本文选取德国鲁尔地区棕地治理与再开发中政府、开发商和非营利机构之间互动对其政策的影响。鲁尔区位于德国西部,是莱茵河下游支流鲁尔河和利珀河之间的地区。鲁尔区从19世纪中叶发端,以煤炭资源的综合开发为基础,以采煤、钢铁、化学、机械制造等重工业为核心,是德国的能源基地、钢铁基地和重型机械制造基地。但1950年代末开始,石油的大量使用使得世界能源结构发生变化,加上煤炭开采成本的上升等因素导致鲁尔工业区开始衰退。传统煤矿和钢铁产业的衰落造就了8000公顷的棕地。联邦和地方政府采取一系列措施调整鲁尔区的产业结构,振兴鲁尔区,将鲁尔区发展成以煤炭和钢铁为基础,以高新技术产业为龙头、多种行业协调发展的新经济区。

  (1)政府

  政府在鲁尔区的振兴过程中起到了非常重要的作用。政府通过拨款补贴煤矿、钢铁等传统工业来保护地方产业的继续发展并维持社会稳定。同时,政府还简化审批手续,吸引新资金的投资,对于信息技术等新兴产业给予一定的经济补贴。1983年德国联邦和北威州政府分别为产业结构改造直接投入资金30多亿马克和1.5亿马克,这些措施在保证煤炭和钢铁传统工业发展的同时,也将单一的产业结构变得多元化,提升了鲁尔区的综合竞争力和稳定性。德国土地利用法规规定由地方政府来控制对棕地再开发和管理。项目的发起、核心机构的组建以及主要资金来源等由欧盟、州政府、区域政府、地方政府、经济部门等遵循着“自上而下”的模式来统筹,但具体到各个项目的实施就遵循“自下而上”的模式,从地方筹划到州政府认可再逐步实行。与此同时,政府还以公私合伙制模式(Public-Private Partnership,PPP)参与到棕地的开发中。如蒙特-塞尼斯街区(Mont Cenis)再开发和厄瓦尔德矿区再开发,当地政府和鲁尔集团蒙特分公司(MGG)联合成立新的公司共同开发的。对存在污染物的棕地在开发之前必须对其进行修复,污染物的清理成本是棕地修复过程中最主要的负担。污染场地的修复资金主要来自于欧盟、联邦和州政府,有数据显示,在为期十年的IBA计划期间,投入在埃姆舍地区的250亿欧元中有2/3来自于公共基金,1/3来自于私人投资。在鲁尔区棕地的开发过程中,还有一个很大的特点是政府没有制定详细的地区规划,而是循序渐进来治理棕地,一些旧工厂作为工业遗产保留下来,也为以后的开发提供了空间。

  在鲁尔区振兴过程中不得不提的一件事是从1989年开始为期十年的IBA(International Building Exhibition)计划,即国际建筑展。该计划是由鲁尔区的区域管理委员会(KVR)负责区域性综合整治与复兴计划,旧工业建筑和废弃地的改造和重新利用是IBA的规划内容之一。IBA将工业废弃地视为工业文化遗产,和旅游开发、区域振兴等结合进行开发和整治;将废弃的工业旧址上的工业生产设备、厂房建筑等改装成具有吸引现代人了解工业文化和文明的旅游场地。如杜伊斯堡市的北杜伊斯堡景观公园、埃森市的关税同盟矿区工业文化遗产、盖尔森基兴市的采池公园等,这些项目极大地改变了鲁尔区的面貌。

  (2)开发商

  鲁尔区的棕地再开发多为开发商与政府以公私合伙制模式联合开发。由于鲁尔区的土地多为工业企业所有,这些棕地的原所有者在棕地再开发中就转变为开发商。如由以前煤矿企业联合成立的鲁尔集团(RAG)现在转为向公共和私人部门出租退役地产的地产商。与美国棕地再开发相比,这样减少了土地所有权的转换,并简化了程序、节约了时间和降低了成本。在公私合伙制的模式中,政府负责项目规划和框架,开发商则负责项目具体调研、实施、销售等环节。

  (3)非营利机构

  与美国情况不同的是,直接介入到鲁尔区棕地开发的非营利性机构不多。如为应对1979年州政府在《1980-1984鲁尔行动计划》中提出的对受到污染的工业用地进行整治,州政府成立北莱茵-威斯特法伦州开发协会作为州政府和地方城镇之间的中介机构,负责购买污染土地,在污染治理之后重新出售给相关城镇。另有一些高等院校和科研机构间接介入棕地治理与再开发中,他们将地址选在鲁尔,用科学技术来支持鲁尔的振兴。目前鲁尔区已成为欧洲大学密度最高的工业区,还拥有30个技术中心,6000个致力于发展新技术的公司。除了高等院校和科研机构,鲁尔区还有一个成立于1989年的大型企业CEO俱乐部,旨在推动鲁尔区的发展,支持有关鲁尔区振兴的行动,主要通过赞助各种地方文化和教育项目得以体现,如为鲁尔区大学生提供奖学金,邀请世界各地的学生参观鲁尔等。由于鲁尔区土地多为工业企业所有,棕地再开发的主体多为企业与当地政府联合,社区组织等非营利机构在棕地再开发上缺少话语权就很难直接起作用。


对中国旧工业区再开发启示


  1、面临的问题

  伴随着中国的城市化进程,一大批工厂搬离城市而到郊区或者中西部地区,棕地问题已经开始显现。据《经济观察报》报道,“十二五”期间我国将有39家钢厂搬离城市。这些搬离后的厂区即为棕地,在重新投入使用之前需要对其进行评估、治理。根据世界银行2005年5月份的《中国固体废弃物管理:问题和建议》介绍,我国大约有至少5000个棕地,并以较快速度增加。多起治理的棕地再开发引发的人身伤害和财产损失事故已经揭示了:兼顾多方利益基础上制度化安排存量棕地的治理和再开发的迫切性。

  2、现有法规的缺失

  棕地所涉及的污染主要是土壤污染,1995年的《土壤环境质量标准》只针对农用地土壤保护,不适用城市居住和商业用地的场地环境评价。近些年来,为了管理污染的土地,环境保护部先后出台《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(2004)、《关于加强土壤污染防治工作的意见》(2008)、尚在修订中的《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》(2009)以及一系列的技术导则。在《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》(2009)中规定污染场地负责人对污染物浓度高于修复限制的场地在再开发前要进行土壤治理与修复工作。但这些规定都多以技术规范的形式出现,缺乏在法律层面上保障实施的机制。部分地方政府针对特定事件出台了相关的应急性规定。北京市环保局在2007年先后出台《场地环境评价导则》和《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》,上海市针对世博会举办的场地和场馆,也颁布了相关土壤清理标准《展览会用地土壤环境质量评价标准(上海世博会暂行)》(HJ350-2007)。

  对于城市旧工业区治理的主要法律依据是《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称“环评法”),其中第十七条规定“建设项目的环境影响报告书中要包括建设项目周围环境现状”。但是,环境影响评价的侧重点是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,并提出建议,这是对环境影响的一种预防手段。对于如何前置性地处置城市土壤中已经存在的污染或危险物, “环评法”中并没有明确的规定。在“城乡规划法”规划审批管理程序中也没有明确如何与“环评法”协调。进而在实施制度安排上,上述的若干“技术导则”并没有一个合理合法的程序来保障实施。基于前述的欧美国家棕地治理与再开发的研究对现阶段的中国城市旧工业区相应的问题提点建议和启示。

  3、启示和建议

  (1)法律体系的完善。

  无论美国还是欧盟国家,在棕地治理与再开发过程中,完善的法律法规都是非常必要的。尽管部分省市应急性地出台一些参考欧美标准的城市土壤评价标准,但是在国家层面现阶段仍然没有统一标准。没有统一的标准,一方面是否需要评估、如何治理棕地就无法确定,进而无法在法律层面上强制对棕地实施前置性治理。另一方面,也无法依据污染标准等来制定优惠的税收政策以增加棕地对开发商的吸引力。

  法律程序上的安排也需要进一步地细化和完善。对旧工业区残留污染物和潜在危险的监督管理职权仍可以属于地方环保部门。强化旧工业区的前期治理工作,特别是对于旧工业区再开发项目规划审批要以前期治理为基础,可以在“城乡规划法”的旧城区改造中予以明确(见图1)。国内旧工业区再开发项目地方政府有很强的干预能力。不仅没有对旧工业区残留污染物和潜在危险的综合治理,而且即便是项目环评也极可能成为一种形式。因此,要注重综合治理过程中的前后评估与监测,最好是引入“第三方”公正透明地实施评估和监测。


图1


  (2)棕地数据库和棕地等级分类。

  棕地治理是一项长期而复杂的工作,可能的污染和潜在的危险也会随着科技发展不断地被创造或被发现,这就需要不同时期的土地污染情况和治理情况的信息,也需要政府建立相应的棕地数据库。棕地数据库的建立,一方面可以追踪棕地污染信息和纵向了解其曾经治理的信息,为日后开发者做参考,另一方面棕地信息的建立与公布可以使消费者了解更多信息,避免由于信息不对称造成的隐瞒现象。如2010年武汉建设在污染土地上的“经适房”,购买房屋的居民并不了解土壤的污染情况,开发商也没有向消费者公开情况。消费者对于信息的不了解也无法使他们监督开发商的行为。棕地数据库的建立可以在一定程度上加强对开发商的监督管理。

  对棕地进行等级分类可以使治理更加有效。依据棕地其未来的用途,对污染物和其在的危险物执行差异化的治理标准,可以大大节约财务成本和时间成本。对于中国城市存量城市土地紧缺和治理资金缺乏的现实情况来说,棕地分级监控和差异化治理是以切实可行的办法。一些旧工业区由于其特有区位和建筑特性,可以改造成创意产业区,如北京的798艺术区,这些棕地治理标准就不需要和用于住宅开发的棕地一样严格。

  (3)责任确定和基金建立。

  “污染者付费原则”几乎是欧美国家棕地治理的重要原则之一。在《关于加强土壤污染防治工作的意见》(2008)中也提出“谁污染、谁治理”原则。中国现阶段城市棕地多为计划经济时期的国有(营)工业企业所占据,绝大多数属于中小规模企业。在近30年的企业改制重组过程中,或为合资企业或已破产。棕地污染或者潜在危险的责任追溯难以锁定责任人,如果都需要政府埋单治理,那将是巨大的财政负担。即便是共同承担,也面临着政府和企业之间的责任厘清过程。

  在此意义上,棕地治理政策执行需要资金支持,特别是部分棕地使用者无力承担治理费用时,更需要外部资金支持。美国的“超级基金”初衷就是为棕地治理提供外部资金的支持。中国确实应该未雨绸缪设立相关基金为棕地治理提供资金支持,基金的资金来源除了国家财政支持和特定税收的转移支付外,其他非营利组织也可以作为基金资金来源的重要补充。

  (4)非营利组织的潜在作为。

  在国外的棕地修复与再开发过程中,非营利组织都起到了非常重要的作用。非营利组织的中立性可以弥补政府在解决社会问题上的不足。中国的非营利组织,特别是涉及环保的民间组织在1980年代得到迅猛发展。但与西方相比还有一定的差距,且中国的非营利组织都是有政府背景的半官方社会组织。现阶段在污染场地的修复与再开发过程中,中国的非营利组织并没有起到应有的作用。结合中国的国情,污染场地周边的居民可以自发组织起来或由居委会、街道等机构组织起来形成临时性非营利组织,在污染场地的修复与开发过程中提出建议维护自身的权益。


结语


  中国目前城市的发展速度对土地有极大的需求,棕地的再开发可以部分缓解这种需求。欧美等发达国家拥有较多的棕地方面的法规和相对成熟的技术和规范,在结合中国的国情基础上可以借鉴欧美经验来改善中国棕地治理。


  本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(11JJDZH007)资助。

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作者|何丹(本校中国现代城市研究中心副教授) 江红(本校中国现代城市研究中心硕士研究生)

来源|东方早报

编辑|吴潇岚

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